Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.
Grazie Presidente, signor Ministro, onorevoli colleghi, oggi l'Aula inizia l'esame di un provvedimento particolarmente importante e atteso che porterà ad un nuovo Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione caratterizzato da un forte carattere di innovazione, oltreché di riordino di una materia particolarmente complessa, come abbiamo detto, frutto della sovrapposizione di corpi normativi e regolamentari e di disposizioni derogatorie che si sono stratificate nel corso degli anni, a partire dall'adozione del Codice vigente nel 2006 e al relativo regolamento di attuazione.
Il primo grande obiettivo che ci si è posti, è quello della semplificazione: non un esercizio retorico, ma uno sforzo decisamente e chiaramente orientato all'obiettivo di aumentare l'efficacia dell'operato della pubblica amministrazione, per definire un quadro di riferimento chiaro e certo per il sistema degli appalti pubblici. In qualche modo si può dire che la riforma del codice degli appalti è parte e nello stesso tempo prosecuzione ideale del disegno di legge delega di riforma della PA, che il Parlamento ha approvato solo qualche mese fa e che il Governo sta attuando. Un sistema più snello, funzionale, efficace di gestione degli appalti pubblici è parte fondamentale del progetto di modernizzazione del Paese a cui tendiamo, un modo per liberare potenzialità di crescita economica troppo spesso imbrigliate nelle pieghe di una regolamentazione farraginosa, poco chiara, che finisce per generare spreco di risorse pubbliche, corruzione e malaffare.
Se guardiamo alla somma di provvedimenti che i vari Governi degli ultimi anni hanno adottato per far fronte alla crisi economica che ha colpito il Paese, con l'obiettivo di rilanciare soprattutto la crescita interna e la ripresa dell'occupazione, balza all'occhio la quantità di norme straordinarie che sono state assunte; l'elenco di norme eccezionali, provvedimenti sblocca-cantieri, deroghe alle normali procedure purtroppo però non sono che la fotografia di un sistema ordinario che si è dimostrato in larga misura inadeguato a dare risposta alle aspettative di istituzioni, imprese e cittadini. E, nonostante ciò, il più delle volte siamo stati costretti a fare comunque i conti con conseguenze inattese e indesiderate: aumento di costi, rallentamenti, contenziosi, illeciti che hanno scoraggiato investitori italiani e stranieri, proprio nel momento in cui il Paese avrebbe avuto bisogno di alti livelli di affidabilità e fiducia per resistere meglio e rispondere alla crisi.
È evidente allora che se, con questa frequenza, si è manifestata la necessità di prevedere eccezioni all'ordinario occorre prendere atto che è l'assetto nel suo complesso che non funziona e la risposta non può più essere il ricorso di volta in volta all'ennesima eccezione, ma il coraggio di mettere mano all'ordinario, riformandolo in profondità.
Questo è quanto si è proposto di fare il Governo con questo disegno di legge delega sottoposto al Parlamento; l'esame, che è stato svolto prima in Senato e successivamente in Commissione Ambiente alla Camera, ha portato ad un affinamento della delega, grazie al lavoro importante dei relatori e dei gruppi e al contributo di tanti soggetti che hanno messo a disposizione le loro competenze in questi mesi. Si può dire che, nel lungo elenco di principi e criteri direttivi dettati al Governo per l'esercizio della delega, si ritrovano, in negativo, le carenze dell'attuale quadro normativo e le indicazioni utili a definire un assetto che sia pienamente coerente con le direttive comunitarie e nello stesso tempo più aderente alle specificità del nostro sistema economico e istituzionale.
I relatori e i colleghi che sono intervenuti prima di me hanno già dato conto in larga misura dei contenuti della delega e anche delle integrazioni più rilevanti apportate dalla Commissione. Vorrei quindi concentrare il mio intervento solo su pochi aspetti che ritengo però particolarmente significativi, anche per dare conto dell'importante lavoro che come gruppi del Partito Democratico abbiamo svolto in piena sintonia, sia alla Camera sia al Senato.
Il primo riguarda la centralità della qualità del progetto: progetti di cattiva qualità, con un basso livello di definizione, hanno spesso dato origine a modifiche in corso d'opera non motivate che hanno finito per stravolgere completamente il progetto iniziale, generando aumenti esorbitanti dei costi e offrendo il fianco a fenomeni di corruzione e uso distorto delle risorse pubbliche.
Per contrastare questo limite si è previsto in un criterio la promozione della qualità architettonica e tecnico-funzionale del progetto, anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione, l'uso di strumenti elettronici specifici come quelli di modellazione elettronica ed informativa per l'edilizia e le infrastrutture, la limitazione del ricorso all'appalto integrato solo a quei casi specifici nei quali ci sia un alto contenuto innovativo o tecnologico che superi in valore il 70 per cento dell'importo totale dei lavori; la previsione di norma della messa a gara del progetto esecutivo; l'esclusione, per l'affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura di tutti i servizi di natura tecnica, del ricorso al solo criterio di aggiudicazione del massimo ribasso d'asta; l'affidamento dei lavori sulla base della progettazione di livello preliminare, un modo anche per creare nuovi spazi di accesso al mercato da parte delle libere professioni. Ma questo principio della qualità del progetto trova declinazione anche in altri punti che vorrei sottolineare: il contenimento del ricorso alle varianti in corso d'opera; l'introduzione di uno specifico regime sanzionatorio in capo alle stazioni appaltanti per la mancata o tardiva comunicazione all'Anac delle variazioni in corso d'opera per gli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria; la previsione dell'utilizzo ordinario, per l'aggiudicazione degli appalti e concessioni, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa misurata sul miglior rapporto qualità/prezzo.
Nel corso dell'esame in Commissione, abbiamo integrato questo criterio, seguendo un approccio costo-efficacia, introducendo, ad esempio, il criterio del costo del ciclo di vita dei prodotti e dei materiali e individuando i criteri qualitativi, ambientali e sociali. In particolare, si è intervenuti sul criterio di delega relativo ai criteri di sostenibilità, attuando gli articoli 67 e 68 della direttiva 24/2014/UE. È un passaggio, questo, che si pone in stretta relazione, anche, al dibattito che a livello europeo si sta sviluppando in termini interessanti intorno al concetto di economia circolare, e, quindi, ad un uso più efficiente delle risorse naturali, all'utilizzo nei processi produttivi di materie prime seconde, anche nel campo degli appalti pubblici, attraverso il Green Public Procurement. Temi che sono pienamente integrati negli obiettivi di sostenibilità europea al 2030, che fanno parte del percorso verso l'accordo vincolante, ci auguriamo, sui cambiamenti climatici a Parigi di quest'anno e che incrociano in modo molto interessante, anche nel nostro Paese, quanto già sta avvenendo in importanti comparti del nostro sistema produttivo, proprio a partire dai settori manifatturieri.
Il ricorso al massimo ribasso d'asta come criterio di aggiudicazione è stato ridimensionato nella previsione di una regolazione espressa dei criteri, delle caratteristiche tecniche e funzionali e delle soglie di importo entro le quali è ammesso; è una modifica molto rilevante, se consideriamo che ancora oggi, la gran parte dei lavori e dei servizi vengono affidati secondo quest'unico criterio.
Accanto a questo miglioramento della qualità della fase progettuale la delega si è orientata anche a rafforzare significativamente tutte le fasi propedeutiche all'affidamento dell'appalto e quelle, di primaria importanza, legate alla sua corretta esecuzione: le fasi di programmazione, di validazione del progetto, di direzione lavori e di collaudo. In questo senso va letta anche la revisione della norma relativa agli incentivi e alla validazione della progettazione: si prevede una revisione e una semplificazione della disciplina vigente, il divieto, al fine di evitare conflitti di interesse, dello svolgimento contemporaneo dell'attività di validazione con quella di progettazione.
Nel corso dell'esame in Commissione, poi, abbiamo introdotto anche una revisione della disciplina degli incentivi per la progettazione interna delle pubbliche amministrazioni. Il sistema di incentivazione prevede che venga destinata una somma non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara alle attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici e che viene orientato precisamente alle fasi della programmazione, della predisposizione dei bandi, del controllo delle procedure, dell'esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi, e non più alla progettazione interna che comunque potrà ancora essere svolta dai dipendenti della pubblica amministrazione, ma senza beneficiare di una quota di questo 2 per cento.
Poi ci sono criteri particolarmente rilevanti che agiscono ad esempio sul divieto, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, di attribuzione dei compiti di responsabile o direttore dei lavori allo stesso contraente o soggetto collegato, una prassi che purtroppo ha determinato molti problemi nell'esecuzione anche di opere strategiche per il Paese.
Per questa ragione questo divieto, previsto dall'articolo 1, comma 7, del provvedimento, decorrerà con immediata efficacia dall'entrata in vigore della delega.
Riguardo poi alla questione dei collaudi si prevede una revisione della disciplina di affidamento degli incarichi di collaudo ai dipendenti appartenenti ai ruoli della pubblica amministrazione e in trattamento di quiescenza, stabilendo che la nuova disciplina contenga il divieto dell'affidamento dell'incarico per appalti di lavori pubblici sopra soglia, ubicati nella regione sede dell'amministrazione di appartenenza, e definisca limiti all'importo dei corrispettivi.
Una particolare attenzione, è già stato detto, anche nel recepimento delle direttive, è stata posta alla rilevanza degli impatti sul territorio e l'ambiente. Si è indicata espressamente tra i principi della delega la necessità di un coordinamento con le disposizioni in materia di protezione e tutela ambientale e paesaggistica, di valutazione degli impatti ambientali e di tutela e valorizzazione dei beni culturali.
Una delle procedure più significative introdotte riguarda le forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati e le modalità di acquisizione dei consensi necessari per realizzare un'opera, sempre nell'ottica di una massima trasparenza.
Parallelamente, attraverso un nostro emendamento, la delega è stata integrata con il rafforzamento delle funzioni di organizzazione, di gestione e di controllo, prevedendo un potenziamento dei poteri di verifica e di intervento del responsabile del procedimento e del direttore dei lavori, in particolare riguardo alla verifica di ottemperanza delle misure di mitigazione e di compensazione, delle prescrizioni in materia ambientale, paesaggistica, storica impartite nella fase autorizzativa dai vari organismi e prevedendo, anche, un adeguato sistema sanzionatorio.
Questi due aspetti, signor Presidente – forme di dibattito pubblico e acquisizione dei consensi e misure più stringenti di verifica –, possono davvero contribuire in modo radicale alla riduzione del conflitto che scaturisce in relazione a progetti di trasformazione del territorio e anche rafforzare il ruolo di garante degli interessi pubblici, che è attribuito al soggetto pubblico. Ci sono poi altre norme che agiscono sul quadro dell’in house; voglio soltanto ricordare, anche alla luce di alcuni interventi che ho sentito da parte di alcuni colleghi, che la modifica introdotta sulla gestione degli affidamenti dei contratti e relative concessioni è un punto di mediazione equilibrato tra quanto prevedono le direttive, che ammettono l’in house anche per il settore privato, le esigenze di salvaguardia dell'occupazione e il rispetto effettivo delle norme sull’in house. Abbiamo poi alcune norme specifiche che favoriscono l'accesso delle micro, piccole e medie imprese nel settore della pubblica amministrazione, tenuto conto, appunto, quanto pesino sul nostro sistema economico. Voglio ricordare, in coerenza con quanto abbiamo fatto sulla riforma della Protezione civile, la previsione di procedure ordinarie e dettagliate riguardo alle modalità di acquisizione di servizi, forniture e lavori da applicare nel caso di emergenze di protezione civile, secondo meccanismi di controllo e di pubblicità successiva. Siamo intervenuti sul sistema della regolazione delle procedure arbitrali prevedendo un maggiore controllo pubblico, una limitazione dei costi e molti hanno già detto del ruolo importante attribuito all'Anac.
Mi avvio veramente a concludere, signor Presidente. Io credo che anche la modifica che è stata introdotta in Commissione, riguardo all'adozione dei due decreti legislativi di recepimento delle direttive di attuazione e il superamento del regolamento, con l'emanazione di linee guida di concerto tra il MIT e l'Anac, richiamano ad una forte responsabilità, certamente della politica, del Governo e anche del Parlamento, che viene coinvolto con una doppia lettura e con la possibilità di esprimere un parere, una condizione ben diversa da quella che ha portato nel 2010 all'assunzione dell'attuale regolamento. Credo che abbiamo davanti un banco di prova importante, con la scrittura e l'attuazione di questa delega: l'occasione di dimostrare di essere all'altezza delle aspettative di un Paese che chiede competenza, chiarezza, certezza delle regole e dei tempi. Abbiamo anche l'occasione di scrivere una pagina nuova, che aiuti a chiudere, invece, una stagione di insuccessi e di inefficienze nel settore degli appalti pubblici, con il suo pesante fardello di compromissione della credibilità stessa della pubblica amministrazione nel nostro Paese. Il cambiamento del Paese passa anche da qui; è un compito certamente delle istituzioni, ma noi crediamo anche delle imprese e del mondo del lavoro, che, non a caso, attendono questo intervento con grandi aspettative, a cui noi, con questo lavoro di queste settimane e che proseguiremo in questi giorni, crediamo di avere concorso a dare adeguate risposte (Applausi dei deputati dei gruppi Partito Democratico, Area Popolare (NCD-UDC) e MoVimento 5 Stelle).